Norge i Europas fremtid

Andreas Føllesdal 

Morgenbladet 6.-12. september 2002

 

4. september avholdt Utenriksdepartementet en konferanse om ”Nordiske perspektiver på Europas fremtid” med deltakelse fra blant annet nordiske representanter i EUs nyskapning ”konventet om Europas fremtid”.

En hovedutfordring for konventet er å foreslå forandringer som gjør at EU blir, og fremstår som, et legitim og demokratisk styrt politisk orden som fortjener innbyggernes oppslutning.

----------

EUs ”Konvent om Europas fremtid” under Giscard d’Estaings ledelse har vart et halvt år. Naturlig nok er ikke Norge representert i konventet, men 4. september inviterte Utenriksdepartementet de nordiske konventmedlemmene til Oslo. Mye står på spill -- også for Norge.

 

Konventets formelle rolle er beskjeden. Det skal ‚bare’ forslå traktatendringer til neste regjeringskonferanse i 2004, og endringene må deretter godtas i folkeavstemninger i flere EU-land. Men et felles forslag vil utvilsomt ha stor innflytelse, og konventet vil huskes som Europas grunnlovsgivende forsamling.

Navnet ”Konventet om Europas fremtid” er svulstig, men sant. Nå øker EUs territorier, oppgaver og innflytelse, og  konventets svar på EUs utfordringer vil forme hele Europa – også Norge. Store deler av Østeuropa blir del av EU, med konsekvenser både for de landene og for norsk kontakt og handel under EØS-avtalen. EU, allerede Norges viktigste handelspartner, blir ennå viktigere når unionen utvides. EU bestemmer allerede i realiteten mange norske lover gjennom EØS-avtalen, og har ambisjoner om å bli en sterkere aktør i utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. Vi må ha kunnskap og forståelse om hva som skjer i EU, og hvorfor.

Tysklands utenriksminister Joschka Fischer satte EUs fremtid på dagsorden for to år siden. Mange så behovet for et mer handlekraftig og samtidig mer demokratisk EU.

EU har vokst i rykk og napp når det gjelder arbeidsoppgaver, arbeidsformer, og antall medlemsland. På stadig flere områder har medlemsstatene byttet selvråderett for komplisert samstyre. EU påvirker mer men er samtidig blitt uoversiktlig, tungrodd og udemokratisk. Med kanskje10 nye medlemsland må ordningene forenkles. Samtidig må innbyggerne få innsyn, debattrom og innflytelse på beslutninger om mål og midler på både nasjonalt og europeisk nivå.

EU opplever vekstsmerter typisk for stater i en føderal politisk orden. Men aldri før har uavhengige demokratiske stater maktet å komme sammen i en stabil føderal orden. Kanskje kan konventet samles om en konstitusjonell fordeling av myndigheter mellom medlemsstat og fellesorganer. Hvem er konventet, og vil de lykkes?

 

Hva er konventet, og vil det lykkes?  Det er første gang EU bruker en såpass bredt sammensatt forsamling. Konventet har representanter fra EU-landenes regjeringer og parlamenter, fra Europaparlamentet og Europakommisjonen, og fra regjeringene og parlamentene i de 13 søkerlandene. Man ønsker også en bred offentlig debatt underveis så konventet kan reflektere befolkningen med en viss troverdighet. Slik sett er kvinneunderskuddet i konventet ekstra uheldig: bare16% er kvinner, og kun to av 12 i ledelsen. Offentlig oppmerksomhet har også vært laber dette første halve året. Rett nok har dette vært en lyttefase, blant annet med en ungdomshøring. Men hvor representativt det var er uklart, for i en meningsmåling i april hadde bare 28% av befolkningen hørt om konventet.

 Nå er refleksjonsfasen igang. Først prinsipielle spørsmål om unionens formål og rammen for en mulig grunnlovstraktat. Så om viktige og omstridte saksområder, før konventet til sist drøfter egnede institusjonelle ordninger. Medieinteressen vil øke med konfliktnivået – men åpenheten kan også skyve de viktigste drøftingene bort fra flomlyset. Mange frykter, og noen håper, at jakten på enighet vil forpurre grunnleggende forandring. Andre kan ønske mindretallsforslag for å gi regjeringskonferansen mer spillerom i neste omgang.

Konventet fikk svært vidt mandat for et mer effektivt og demokratisk EU. De kan forenkle EU-traktatene, og deler kan bli til EUs grunnlov. Enklere og færre beslutningsprossessene kan øke innsyn og demokratisk kontroll.

Konventet skal vurdere om EUs Charter for grunnleggende rettigheter bør få rettslig status. Charteret synliggjør innbyggernes rettigheter i det europeiske styringsnivået og har dermed  en viktig symbolsk rolle ikke minst som bærevegg i en føderal struktur. Charteret status er også viktig i forholdet til nasjonale grunnlover, for de nye demokratiene i øst, og for EUs fremtidige internasjonale oppgaver. Et sentralt tema for konventet er arbeidsfordelingen mellom medlemslandene og EUs organer, om selvstyre eller samstyre. Hva bør nasjonale myndigheter bestemme på egen hånd? Mange er redd for nasjonalstatenes fremtid, men få vil ta beslutningsområder tilbake fra EU til nasjonalt nivå. Isteden kan rammeavtaler og „åpen koordinering“ la medlemsland velge gjennomføringsform. Medlemstatene vil helst beholde ansvar for egen sosialpolitikk. Mange vil styrke EUs internasjonale rolle, selv om noen nøytrale land er skeptiske til Frankrikes ønske om en felles forsvarspolitikk. Forholdet mellom de nasjonale og overnasjonale utenriksansvarlige må også avklares.

En annen gammel konflikt mellom overnasjonal eller mellomstatlig styring preger også debatten. Skal fellesbeslutninger påvirkes mer av Europakommisjonen, Europaparlamentet og Europadomstolen, eller av Ministerrådet og regjeringssjefenes råd? De fleste medlemmene ønsker naturlig nok å styrke sine egne institusjoners rolle, selv om Kommisjonen visstnok er tilbakeholdende på eget vegne. Ofte ønsker små land mer overnasjonale beslutninger for å hindre stormaktsdominans, mens store land vil styrke Rådet. Men Danmark ønsker ofte mellomstatlig styring, og Tyskland støtter overnasjonale ordninger. Kanskje gir regjeringene mer selvstyre så lenge beslutningene forblir mellomstatlig. I Konventet er regjeringsrepresentantene briten Peter Hain og  tyske Peter Gloz sentrale i forsøkene på finne felles grunn, og i å finne pragmatiske løsninger på konfliktene.

Spenninger mellom småstatsvern og prinsippet en-person-en-stemme kan også skape konflikter. For å ha reell innflytelse har småstatene og deres befolkninger mer stemmevekt i fellesbeslutninger enn folketallet skulle tilsi. Slikt skjer ofte når føderasjoner dannes, men oppleves ofte som udemokratisk etterhvert. I EU har denne konflikten hittil vært mer prinsippiell og symbolsk enn praktisk relevant, for beslutninger er ofte enstemmige og konfliktlinjene går skjelden mellom store og små stater. Spenningen kan øke etter utvidelsen, med svært mange små stater med sterke felles interesser knyttet til omfordeling.

Et viktig tema for konventet er de nasjonale parlamentenes plass i EU, ikke minst for å sikre at de vil ratifisere forslaget om den tid kommer. En mulig rolle  er for å forhindre sniksentralisering. Mange mener det blir upraktisk å avgrense EUs myndighet med en kompetanseliste typisk for føderale ordninger. Isteden kan subsidaritets- eller nærhetsprinsippet kanskje brukes mer aktivt nettopp av de nasjonale parlamentene.

 

Alle ser behovet for en tydligere demokratisk styring av unionen, men det er spenninger mellom overnasjonale og nasjonale løsninger. Blir EU demokratisk nok ved å styrke det overnasjonale Europaparlamentetet, eller bør nasjonale parlamenter også få nye oppgaver?

 

En hovedutfordring for konventet er å foreslå forandringer som gjør at EU blir, og fremstår som, et legitim og demokratisk styrt politisk orden som fortjener innbyggernes oppslutning. Konventet fortsetter dermed debatten Norge hadde i 1994. Både ja- og nei-siden var opptatt av EUs formål og udemokratiske virkemåter, og mulighetsrommet for samstyre og selvstyre for små land innenfor EU.

 

Uansett utfall vil både konventprosessen og resultatet berøre norske interesser og mulighetsrom. Norge må identifisere formelle og uformelle samarbeidsformer med det nye EU for å ivareta vårt eget selvstyre og samstyre. Økt bruk av rammelover og „åpen koordinering“ gir medlemslandene mer fleksibilitet – og gjør det vanskeligere for oss å få oversikt.

Norges samarbeidspartner i EØS-avtalen, i praksis Europakommisjonen, forandrer seg. Om konventet svekker Kommisjonen, svekkes også norske myndigheters muligheter til å påvirke EU- og EØS-vedtak. Det kan bli ennå vanskeligere å nå fram dersom EUs toppmøter bare unntaksvis vil møte med utenforland som Norge, som har vært foreslått.

 

Utenriksdepartementets konferanse om „Nordiske perspektiver på Europas fremtid“ hindrer at den norske diskusjonen om Europa og om Norge i Europa havner i bakevjen. Konferansen ga også en sjelden anledning for norske myndigheter til å formidle synspunkter til Konventet.

 

Det er på sin plass at UD inviterte konventmedlemmer hit. Om konventet lykkes vil det prege hele Europas fremtid. Ikke bare EUs fremtid, men også Norges.

 

Om forfatteren:

Andreas Føllesdal, professor i filosofi ved ARENA, Norges forskningsråds Europaforskningsprogram, og ved Institutt for menneskerettigheter, Universitetet i Oslo.

Føllesdal var tilstede ved Konventets åpning i Brussel 28. februar.